합동군사령부 창설에 반대한다

(해병대 발전을 위한 비평, 교육용 스크랩)

진정한 합동성 구현은 옥상 옥의 육군 기득권 포기에서부터

신우용 (swy6435)

 

현재의 합참의장은 사실상의 국방참모총장

  1976년 818도끼만행사건에서 착안해 그 명칭을 붙인 국방부의 818연구위원회는 1988년 5월 16일부터 연구를 시작해 1990년 8월 20일 그동안의 연구결과에 대해 노태우 대통령의 재가를 받음으로써, 이스라엘의 통합군과 독일의 합동군제도를 혼합한 군 상부구조 개편작업을 마무리했다.

  이에 따라 동년 10월 1일을 기해 새로 창설된 합동참모본부는 집권적 기능을 가지고 작전부대의 통합작전을 지휘할 수 있게 되었다. 따라서 국군조직법 제2장 9조 '합동참모의장의 권한'에는 "합참의장은 군령에 관하여 국방부장관을 보좌하며, 국방부장관의 명을 받아 전투를 주 임무로 하는 각군의 작전부대를 작전지휘, 감독하고 합동작전의 수행을 위하여 설치된 합동부대를 지휘, 감독한다"고 되어있다. 이것은 818군제개편에 따라 전군의 작전부대를 지휘, 감독하는 것으로 구상된 '국방참모총장'제도가 당시 야당의 강력한 반대에도 불구하고 그 내용은 그대로 유지된 채 명칭만 합참의장이라는 형태로 절충된 결과라고 할 수 있다.

  물론 "평시 독립전투여단급 이상의 부대이동 등 주요 군사사항은 국방부장관의 사전승인을 얻어야 한다"며 "전투를 주 임무로 하는 각군의 작전부대 및 합동부대의 범위와 작전지휘, 감독권의 범위는 대통령령으로 정한다"라고 명시해 합참의장의 강화된 권한을 견제함과 동시에 역할에 제한을 두고는 있다. 그러나 분명히 현재의 합참의장은 대통령과 국방장관의 군령보좌기능을 수행하는 작전참모라기보다는 현역군인으로서는 최고의 서열에 있는 사실상의 작전지휘관인 것이다.

  여기다 전시작전통제권 환수와 관련해, 참모조직 성격의 합참이 작전사령부 성격의 합동군사령부를 겸하게 될 경우 합참의장은 명실상부한 최고작전지휘관으로서의 역량발휘가 가능해진다. 그러나 이것은 군사문제에 대해 대통령과 국방장관에게 자문기능기능만 허락하고 있는 미국의 합참의장제도와 비교할 때 정치적으로 매우 위험한 시도라고 할 수 있다.

 

  골드워터-니콜라스법의 의미

  미국은 1986년 '골드워터-니콜라스법'에 의해 합참의장의 권한은 강화하고 각군 참모총장들의 영향력은 약화시키는 개혁을 단행했다. 그럼에도 합참의장은 지휘관이 아니며 따라서 어떤 군에 대해서도 지휘권을 행사할 수 없다. 물론 각 지역의 통합작전사령부에 대해서도 작전명령을 하달할 수 없다. 합참의장은 단지 합동참모회의를 주관하고 대통령과 국방장관에게 군사문제를 자문하며 각 지역 통합작전사령부에 중앙의 전략지시를 하달하고 전략기획을 수립할 뿐이다. 미군의 통수라인은 대통령과 국방장관을 거쳐 각 지역 통합작전사령관들에게 직접 연결된다. 합참의장은 단지 작전지휘통제축선에 위치해 대통령과 국방장관의 지시이행을 감독․ 보좌․ 조언하도록 돼있다. 한 마디로 대통령과 국방장관의 안보지침을 군사적 용어로 번역하여 최고사령부와 작전부대 사이의 의사소통을 중재할 뿐인 것이다. 골드워터-니콜라스법 제정을 앞둔 1980년대 중엽 군사작전지휘의 효율성을 극대화시키기 위해 합참의장을 작전지휘계선에 포함시키는 것이 바람직하다는 의견이 있었으나 의회는 이를 인정하지 않았다. "미국의 헌법정신은 군복을 입은 1명의 군인에게 모든 미합중국군대의 작전지휘권을 부여하는 것을 인정하지 않는다"는 것이 그 이유였다.

  그러나 이와는 반대로 한국은 합참의장에게 합동군사령관이라는 직위까지 겸임시킴으로써 자신의 고유기능인 합참에 대한 지휘통제와 대통령에 대한 군사문제 자문, 국가안전보장회의 위원으로서의 발언권, 합동군사령관으로서 정규전대비태세 총괄, 주로 비정규전 상황인 통합방위태세를 관장하는 통합방위본부장으로서 비상시 민관군 통합작전을 실질적으로 지휘, 계엄 상황 하에서는 계엄사령관으로서 비상시 입법․사법․행정의 전 영역에 막강한 영향력을 행사할 수 있게 만들고 있다. 이것은 평시에도 비상시에 대비해 그 업무기능을 그대로 유지한다고 볼 때 그 상징적이고 실질적 위상이 갖는 힘은 실로 대단하다고 할 수 있다. 이는 상황에 따라 합참의장이 최고의 실권자로 군림할 가능성이 있음을 보여주는 것이다. 우리는 제복 입은 한 사람에게 막강한 권한이 집중될 경우 어떤 결과가 초래됐는지를 이미 1979년 12월 12일 밤에 분명히 보았다.

 

  옥상 옥(屋上 屋)의 기능 합동군사령부

  따라서 현직군인의 서열상 최고위치인 합참의장은 군의 최고지휘관이 아니며 최고사령관인 대통령을 보좌하는 통수계선 상의 참모에 지나지 않는다는 사실을 분명히 해야 한다. 이 원칙이 혼동되면 대통령의 군 통수권에는 중대한 문제가 발생할 수 있다. 더구나 집권적 기능을 가지고 작전부대의 통합작전을 지휘할 수 있게 돼 있는 현재의 합참의장제하에서는 물론, 전시작전통제권 환수에 따라 합참이 합동군사령부를 겸임하게 되는 2012년 4월 이후에는 더욱 그렇다. 이것은 1899년 미국에서 육군장관과 육군총사령관간에 실질적인 육군의 통수권을 둘러싸고 지속적인 알력이 발생했을 때 지휘관 직책인 육군총사령관을 참모직책인 육군참모총장으로 변경하여 대통령과 장관을 보좌하는 참모라는 사실을 명확히 공인시킴으로써 종결될 수 있었던 사안이기도 하다.

  물론 통합작전능력의 발휘라는 현대전의 특성에 비춰볼 때 합참의장 겸 합동군사령관체제가 전쟁을 지도하는데 있어서는 매우 효율적일수도 있다. 그러나 군의 최고통수권과 관련된 문제를 전력발휘의 효율성만으로 판단할 수는 없다. 군제개편은 군사문제이기 이전에 기본적으로 정치문제이기 때문이다. 이렇게 볼 때 합동군사령부 창설은 전시작전통제권 환수가 임박할수록 가장 주의 깊게 봐야할 핵심 포인트인 것이다. 그럼에도 이명박정부는 노무현정부가 운영했던 강화된 NSC사무처나 안보정책실 같이 군에 대한 문민통제를 구현할 수 있는 장치들을 무력화시켜 버렸기 때문에 군 통수문제와 관련해 대통령을 보좌할 수 있는 문민통제시스템이 현저히 떨어진다는 측면에서 더욱 주의를 기울여 봐야할 문제다.

  이명박정부의 안보브레인들이 제대로 기능하고 있다면 국방부는 합동군사령부 창설에 대해 말도 꺼내지 못했을 것이다. 왜냐하면 앞에서도 거론한 것처럼 한국의 합참은 미국의 합참과 달리 1990년 국군조직법 개정에 따른 818군제개편에 따라 작전부대를 지휘하고 있으며 전비태세검열을 통해 교육훈련까지 관여하고 있기 때문이다. 이것은 한국 합참이 이미 미군의 각 지역 통합작전사령부들이 하고 있는 기능을 거의 수행하고 있음을 의미한다. 그런데도 "합참은 현 정부 들어와서 합참의장이 합동군사령관을 겸임하는 것으로 기구개편 방안을 확정짓고 이미 세부적인 조직개편을 구상하고 있다"고 했다. 또한 전시작전통제권 환수 이전인 2010년까지 창설을 완료하고 2011년까지는 운영 상태를 점검한다는 것이다. 하지만 합참의장 겸 합동군사령관이라는 동일 지휘관 밑에서 합참과 합동군사령부가 지휘될 바에야 무엇 때문에 합동군사령부라는 옥상 옥(屋上 屋)의 기능을 만들어 한 사람에게 권한만 집중시켜준단 말인가? 이렇게 될 경우 합참의장은 기존의 합참업무인 군사력건설과 관련된 군사기획, 전력소요결정, 시험평가, 인사군수업무 뿐만 아니라 합동군사령부의 정보작전업무는 물론 그 소속 부대원에 대한 진급 및 보직 그리고 상벌권까지 행사하게 됨으로써 사실상 합참의장이 제한된 인사권까지 보유하게 되는 것이다. 다시 강조하지만 이것은 정치적으로 매우 위험한 시도다. 따라서 합동군사령부 창설은 반드시 재고(再考)되야 한다.

 

  육군의 기득권 수호가 가장 큰 문제

  사실 1990년 818군제개편 이후 합동군제를 18년째 시행해오고 있지만 합참의 능력은 전쟁지휘기구라기보다는 군사력건설에 치우친 행정부대의 성격이 강했음을 부인할 수는 없다. 그러나 이것은 한미동맹체제로 한국군이 한미연합사령부에 철저하게 종속돼 있기 때문이지 합참조직 그 자체의 맹점은 아니라고 본다. 따라서 전시작전통제권 단독행사에 따라 한미연합사령부가 해체되면서 발생하는 기능적 소요가 있다면 이것은 작전참모본부를 중심으로 하는 합참의 조직보강을 통해 충족돼야 할 것이다.

  국방부도 합동군사령부창설이 무리라고 생각해서일까? 2009년 1월 계룡대에서 개최된 '전군 합동업무보고회의'에서 국방부는 전시작전권 환수이후 전쟁지휘를 담당할 합동군사령부라는 명칭의 기구는 창설되지 않을 것임을 명확히 했다. 그 대신 미국의 합동전력사령부와 같은 '전력발전본부'를 창설해 합참 1차장 직속으로 운영하면서 정보, 작전본부와 함께 합참의 주축으로 기능시키겠다는 것이다.

  그러나 이러한 조치가 한국군 스스로 결정한 것이라고 보기에는 의문점이 있다. 믿을만한 소식통에 의하면 주한미군은 이상희 국방장관이 추진하고 있는 전시작전권 환수에 대비한 군 상부구조개편에 대해 반대의사를 명확히 했다는 것이다. 미국이 여러 번 우려를 전달해와 한국군에서 새로운 안을 준비했다는 것이다. 그러나 수시로 왔다 갔다 하는 국방부의 말을 완전히 믿을 사람이 얼마나 될까?

  미국은 한국의 합참의장이 통합군사령관을 겸직하는 새로운 기구를 만들 경우 두 기구간의 병렬적 구성에 따른 작전혼선과 주한미군사령관과의 관계 등에 관한 의견을 국방부에 전달한 것으로 알려져 있다.

  그러자 '육방부(陸防部)'라는 비아냥거림을 듣고 있는 육군 중심의 국방부는 "꿩 대신 닭"이라고 기존의 각군 작전사령관의 권한을 합동군사령부 창설안보다 더 많이 부여하는 것으로 돌파하려고 한다. 사실 각군 작전사령관에게 더 많은 권한을 부여한다고 하지만 육군의 경우는 대장급이 지휘하는 신설될 지상군작전사령부와 제2작전사령부라는 2개의 작전사령부를 보유함으로써 중장급이 지휘하는 각각 1개의 해, 공군 작전사령부와의 균형은 달성되기 어렵다. 더구나 최근 국방부가 작성한 '국방개혁기본계획'에 의하면 국방부는 지상군 작전사령부 창설을 2015~7년 이후로 애초 계획보다 3~5년을 연기하고 규모도 1·3군을 능가하는 거대 구조로 확대 편성할 의도를 드러냄으로써 군 구조 개혁에 정면으로 역행하고 있다. 지상군작전사령부의 창설 의의는 합참으로의 지휘체계의 일원화와 육군 지휘구조의 단순화에 있을 것이다. 또한 1·3군을 통합함으로써 육군 상부구조의 비대한 군살을 빼려는 것이다. 따라서 지상군작전사령부를 설령 예정대로 작전통제권 전환을 전후해 창설한다고 해도 그 구조가 1·3군을 능가하는 형태라면 더 이상 이를 두고 국방개혁이라고 말할 수는 없다. 그런데도 국방부는 국회의 지상군작전사령부 창설예산 배정까지 거부하며 지상군작전사령부 창설을 연기함으로써 육군의 기득권 수호에 급급해 하며 군 구조 개혁의 가장 핵심 과제를 무력화시키고 있다. 작전사령관에게 더 많은 권한을 부여하겠다는 국방부 방침의 숨은 뜻은 바로 육군의 주도성 강화를 통해 육군의 기득권을 지키겠다는 확고한 의미가 숨겨져 있는 것이다.

 

  선행돼야 할 시급한 국방부 문민화

  합동군사령부 창설은 병조판서를 중심으로 강력한 왕권을 뒷받침했던 조선전기의 '오위(五衛)체제'보다 무관인 군영대장에게 독자적인 작전지휘권을 부여했던 조선후기의 '오군영(五軍營)체제'와 성격이 비슷하다고 볼 수도 있다. 이것은 임진왜란과 병자호란의 교훈에서 나온 조치이긴 했으나 정치상황이 노론(老論)독재로 치닫자 군의 지휘관들이 자신의 부대를 기반으로 권문세도가들과 밀착하여 당쟁의 물리적 수단으로 전락하고 말았다는 측면에서 실로 시사하는 바가 크다. 사병(私兵), 가병(家兵), 다문(多門) 등으로 불린 당시의 군대는 국왕을 정점으로 병조판서의 통제를 받는 국군이라기보다는 세금으로 양성되고 있는 사병집단들이었다. 최악의 정치상황과 그에 따른 부실한 문민통제가 빚어낸 비극이었다.

  그럼에도 불구하고 합동군사령부 창설이 막을 수 없는 대세라면 합동군사령관을 겸임하는 막강한 합참의장의 권한을 견제할 수 있는 문민통제 방안의 강구가 시급하다. 그래서인지 합동군사령부 창설에 관한 최초의 계획에는 합동군사령관을 대장으로 계급이 격상된 합동참모차장이 맡는 다는 것이었다. 그러나 이명박정부들어와서 이 계획은 합참의장이 겸임하는 것으로 바뀌었다. 또한 국방개혁법에 따라 2008년 초 사상 최초로 합참의장에 대한 국회 인사청문회가 실시됐으나 기대했던 것과는 달리 국방위원들의 무성의와 전문성 부재로 싱겁게 끝났을 뿐이다.

  2012년 전시작전통제권 환수에 따라 합동군사령부가 창설되고 합참의장이 사령관을 겸하게 되면 합참의 기능은 참모본부보다는 사령부 쪽에 더 많은 무게 중심이 실리게 될 것이다. 이렇게 되면 합동군사령부는 사실상의 최고사령부로 기능할 가능성이 크다. 그렇잖아도 빈약한 문민통제가 유명무실해질 가능성이 있는 것이다. 막강한 합참이 계속 육군에 의해 장악될 것이라는 것은 불을 보듯 뻔한 일이다. 해,공군이나 민간인 출신 국방장관이 과연 강고한 합동참모본부와 합동군사령부를 제대로 통제할 수 있을까?

  그래서 선행돼야 하는 것이 국방부의 완전한 문민화다. 그러나 이것만으로는 부족하다. 국방부에 복수차관제를 적용해 제1차관은 행정차관으로서 기존의 국방부 제반업무를, 제2차관은 작전차관으로서 합동참모본부와 합동군사령부에 대한 통제업무를 전담케 하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다. 그러나 이 같은 제도를 시행하기 위해서는 국방차관과 합참의장 간의 서열 조정을 통해 합동군사령관을 겸임하는 강화된 합참의장의 직위를 하향 조정하고 합동참모본부 내 육해공군 비율의 2:1:1 편성을 준수시킬 필요가 있다.

  현재 한국군의 지휘체계에서 국방장관 유고시 직무를 대행하는 국방차관은 장관급 4성장군인 합참의장보다 의전서열상으로나 실질적으로나 아래에 위치하고 있다. 물론 육해공군 참모총장들보다도 아래에 있다. 대장을 장관급으로 예우하다보니 이런 현상이 발생하는 것이다.

  그러나 이런 체계로는 문민통제가 불가능하다. 따라서 장관-차관-합참의장으로 이어지는 명확한 지휘계통을 설정해야 한다. 이는 강화된 합참의장의 권한을 견제할 수 있는 방법이기도 하다. 정부 부처들 중 이런 이상한 체계를 고수하고 있는 곳은 국방부와 법무부 밖에 없다. 법무부는 외청장인 검찰총장이 장관급으로 법무차관보다 상위에 있는 이상한 구조다.

  선진국이나 선진국 문턱에 있는 국가들 중 국방차관이 합참의장이나 육해공군 참모총장보다 서열이 낮은 국가는 한국밖에 없다. 사실 이것은 오래전부터 지적돼 온 문제였다. 그래서 17대 국회 기간 중이던 2006년에는 국방위원이던 홍재형 의원이 법안으로까지 발의하려고 했으나 국방부의 반대와 공동발의 의원 수를 채우지 못해 결국 무산돼버린 사안이었다.

 

  국방개혁은 육군개혁 

  육군출신이 합참의장직을 독점하고 있는 현상도 문제다. 이는 합동참모본부를 사실상 육군 중심의 제2의 육군본부나 다름없이 만들어 가고 있다. 합참의 인적구성은 818계획과 국방개혁2020에 따라 합참의 과장급 이상 공통직위는 육해공군이 2:1:1로, 국방부 직할부대 및 합동부대의 지휘관 직위는 육해공군이 3:1:1로 안배하도록 법제화돼 있으나 여전히 이 원칙은 지켜지지 않고 있다.

  얼마 전까지도 육군 장성이 해군사령관에 임명되는 등 육군이 중심이었던 중국은 총참모부를 미국식 합동참모본부체제로 개편하면서 창군 이래 육군이 장악해 온 총참모부에 처음으로 해․공군 출신의 부참모장을 임명함으로써 미약하지만 육해공 3군 합동작전체제로 변모해 가고 있다. 그러나 한국군은 갈수록 육군이 더 강화돼 가는 추세인 것 같다. 합참이 육군 중심으로 편성돼 있다는 것은 자원과 인력배분의 왜곡, 그리고 육해공군 간의 균형발전 저해로 이어질 가능성이 농후할 뿐 아니라 한국처럼 육군이 2번에 걸친 정치개입의 역사를 가지고 있는 상황 하에서는 육군이 80%를 넘어서는 병력위주의 노동집약형 군대구조는 정치적으로도 매우 불안정하다고 할 수 있다.

  이는 합참의 작전수행체계에서도 들어난다. 현재 합참은 합참의장부터-작전본부장-작전부장-합동작전과장에 이르기까지 육군 일색이다. 모든 작전계획은 육군에 의해 입안되고 육군에 의해 중간결심을 거쳐 육군이 결정하는 수순으로 진행된다. 육군을 견제할 만한 아무런 제동장치가 없다. 여기다 합동군사령부가 창설되면 이 기구 역시 육군에 의해 장악돼 합동성 구현을 위한 기구라기보다는 육군 장성들의 자리만 늘려줌으로써 또 다른 육군작전사령부의 확대 개편에 불과하게 되리란 것은 보지 않아도 훤한 일이다. 그러나 이래서는 곤란하다. 합참의장직의 3군간 윤번제와 합참본부 내 3군 구성 비율이 지켜질 수 있는 합리적 운영방안을 통해 견제와 균형이 살아 있는 국방체제로의 전환을 모색해야 한다