해병대 원상회복 이론적 법률적 근거제시(3)

6.해병대사령부의 군정권 보유에 대한 법적 검토.

 해병대사령부가 현행 군령체계내에서 상륙작전의 임무를 총괄적으로 담당하며 합동참모본부의 지휘를 받아
해병대 예하 사단 및 여단을 지휘하는 작전사령부라는 점에는 의견이 일치한다.(국군조직법 제 13조 제2항 단서에서도
해병대등 특정작전부대에 관련된 사항을 심의할 때는 당해 작전사령관을 합동참모회의에 배석시킬 수 있다라고
규정하고 있어, 해병대사령부가 작전사령부임을 전제로 규정하고 있다.)
그러나, 이러한 해병대사령부가 현행법상 군정권을 관장할 수 있는지?, 관장할 수 없다면 그 이유는 무엇인지?,
그리고 그러한 기능의 부재가 과연 타당하지에 대하여 시각이 일치되어 있지 아니한 것 같다.

가. 군령권 및 군정권에 대한 이해
 (1)개념
 군령권이란 군의 지휘와 작전에 관한 명령권을 의미하는데 일명 통수권이라고도 한다.
반면, 군정권이란 정부의 소관인 군의 조직 및 편성에 관한 권한을 말한다.

 (2)일원주의와 이원주의
 국가질서내에서 헌법상 채택되는 군사제도는 일원주의와 이원주의 2가지 방식이 있다.
군령 군정, 이원주의란 군령을 군정으로부터 독립시켜 국가원수 직속하의 특수기관이 가지게 하는 방식을 말한다.
과거의 역사속에서 이원주의가 군국주의로 흐른 전례가 있어 오늘날 민주국가에서는 일원주의를 원칙으로 하고 있다.

 우리 나라 헌법도 군령 군정 일원주의를 채택하며, 국군통수에 관한 대통령의 권한을 행정부의 수반으로서의 권한으로
하고 있다. 즉, 군령을 포함한 군사에 관한 사항도 국무회의의 심의 대상으로 하고 있고,
국가안전보장에 관계되는 군사정책은 국가안전보장회의의 자문을 거치도록 하고 있으며(제 91조 제1항),
군령을 포함한 대통령의 군사에 관한 행위도 국무총리와 국방부장관의 부서를 요하고(제82조) 있다.

 (3)군령사무의 구분 운영
  우리 나라 헌법체제도 군령 군정 일원주의를 취하고 있음은 위에서 본 바와 같으나, 군의 조직체계상으로는
기술적인 이유로 군령사무와 군정사무가 분리, 운영되고 있다. 즉, 국방부에 합동참모본부를 두고
(국군조직법 제2조 제2항), 합동참모의장은 군령에 관하여 국방부장관의 명을 받아 전투를 주 임무로 하는
각군의 작전부대를 작전지휘, 감독하도록 하고 있으며(같은 법 제9조 제2항),각군 참모총장의 해당군 지휘,
감독권한 중 전투를 주임무로 하는 작전부대에 대한 작전지휘, 감독(즉, 군령)사무는 이를 제외하고 있다.
(같은 법 제10조 제 2항 단서).

 결국, 현행법상 해병대사령관은 군령은 합동참모의장의 지휘체계하에, 군정은 해군참모총장의 지휘체계하에 있다
(같은 법 제2조 제1항 후문, 제10조 제2항 본문)고 할 수 있다.

나. 작전사령부로서의 해병대사령부 재창설 배경
 (1)해병대사령부 해체와 그 문제점
  경제적인 군의 관리운영이라는 취지하에 1973. 10.10 해병대사령부가 해체되었으나, 이에는 다음과 같은 많은
문제점을 낳게 되었다.

 첫째, 해군, 해병대간 임무, 편성, 전통, 조직의 생리 및 전문성의 차이로 해병대 특성에 맞는 부대 관리,
지휘감독이 곤란하게 되었고, 해병대의 고유 특성에 부합하는 합리적 교육훈련에 애로가 발생 하였다.

 둘째, 통합적인 지휘기구의 부재로 해병대 전력증강, 전투발전의 주체성이 결여되어 이를 도모할 수 없는 상황이 되었다.

 셋째, 해병대 조직체계에 의한 인사권, 상벌권의 부재로 구심점이 상실되고, 장병의 주인의식, 책임감, 사기 들이
현저히 저하되었다.

  이에 필연적으로 해병대사령부는 재창설의 길을 걷게 된다.

 (2)해병대사령부의 재창설과 그 배경
  1987. 11. 1. 해병대사령부령이라는 제12,265호 대통령령으로 해병대사령부는 다시금 창설되었다.
해병대사령부는 해병대 부대를 통합지휘할 지휘기구로서, 해병대의 특성에 맞는 부대관리 및 지휘감독을 하고,
구심점 역활로 해병대 부대의 사기를 앙양하게 되었던 것이다.
 이와 같은 해병대사령부의 재창설은 ㅡ 취지상 군정기능 수행을 당연한 전제로 하는 것이었지만,
당시의 국방현실상 작전사령부라는 부대특성도 당연히 필요하였으며, 군이 전투를 목적으로 하는 조직체라는 점을
고려할 때 후자에 더 비중을 둘 수밖에 없었던 것이다.
만약, 해병대사령부가 군정사항만을 관장할 경우 전시 해병대의 각 부대의 작전을 통합적으로 지휘할 지휘기구가
부재하는 군령 체계의 공백의 야기가 예상되었기 때문이다.

 물론, 해병대 운영을 기술적인 군정 군령사무 분리라는 측면에서 본다면, 해군본부의 지휘를 받는 군정부대로서의
해병대사령부와 함동참모본부의 지휘를 받는 상륙작전사령부를 설치하고, 해병대사령부의 상륙작전사령부에의
군정지휘권을 인정하는 체계가 정상적인 방안이었다 할 것이다.
그러나 이는 국방정원의 동결, 경제적 군운영, 병력절약형, 기술집약형 군조직화라는 당시 국방현실에 비추어
상당히 비능률적, 비대적 군조직으로 불가능한 것이었다.

 이에, 후술하는 바와 같이, 해병대 운영에 관하여 작전사령부로서 합동참모 본부의 군령권 체계하에 있으면서,
또한 군정기능을 관장하는 통합적인 해병대사령부가 탄생하게 된 것이며, 해병대사령부가 그러한 통합적 기능을
원활히  수행할 수 있도록 국군조직법과 해병대사령부직제령으로 정비되게 된 것이다.

다. 현행 법령상의 취지와 그 한계
 (1) 해병대사령부와 군정권
 그런데, 해병대사령부는 이하에서 보는 바와 같이 단순히 군령사무만을 관장하는 작전사령부라고는 할 수 없다 할 것이다.
먼저 그 설치의 법적 근거, 규정체제방식에 있어 해병대사령부는 단순한 작전사령부라고 볼 수 없다.
즉 해병대와 그 특유 최고 지휘부인 해병대사령부는 다른 작전사령부와는 달리 법률인 국군조직법에 그 근거를 두고
있으면(국군조직법 제2조 제1항, 제14조 제4항, 제5항 참조, 다른 모든 작전사령부는 한 단계 아래인 대통령령으로
그 설치근거를 두고 있다.)
해병대사령부는 그 규정 방식에 있어서 군정부대인 각군 본부의 설치 조항(제14조)에서 규정하고 있다.
해병대사령부가 단순한 작전사령부라면 대통령령이 아닌 법률에서 그 설치의 근거를 둘 필요가 없으며,
나아가 군정부대 설치 규정에서 같이 규정할 필요는 없는 것이다.
 
 다음, 법적으로 부여된 임무의 내용이 작전사령부의 업무에 국한된다고 할 수 없다. 해병대사령부는 해병대의 정책,
편제, 교육훈련, 인사, 군수, 작전, 기타 해병대의 운영에 관한 사항을 관장하도록 규정하고 있다.
(해병대사령부직제령 제1조 참조, 다른 작전사령부령에서는 당해 작전에 국한하여 그 임무를 규정하고 있다.)
즉, 해병대사령부는 작전 등 군령사무에 국환된 업무만 관장하는 것이 아니라 해병대에 관한 군정 및 군량의
통합적인 업무를 관장하도록 법적으로 되어 있는 것이다.

 (2) 해병대사령부의 독자적 군정업무 관장의 법리적 한계
  이상에서 살펴본 바와 같이 해병대사령부는 해병대에 관한 군령 및 군정업무의 통합적 관장을 담당하는 역활을
수행하도록 국군조직법과 해병대사령부직제령에서 명시하고 있다.
  그러나, 법리상 법체계우열의 한계에 부딪혀 있다. 즉, 비록 위와 같이 명확한 취지를 가진 국군조직법과
해병대사령부직제령이 존재함에도 불구하고, 대통령의 국군통수에 관한(군령 및 군정권)이 단계적으로 법률을 통하여
위임되는 절차속에서 해병대에 관한 군정기능은 아직 개별법의 제 규정들이 해병대사령부 재창설 당시에도
여전히 개정되지 아니하여 위와 같은 법적 취지와 해병대사령부직제령이 제대로 그 효력을 발휘하지 못하고 있는 것이
작금의 현실이다.

  물론 군인사법, 군수품관리법 등 개별 법률은 국군의 기본법인 국군조직법의 취지에 의하여 비로소 재정된 거이며
(국군조직법 제4조 제2항 참조), 해병대사령부직제령 또한 기본법의 취지에 의하여 발령된 것이고
(같은 법 제14조 제5항 참조), 또 군정기능에 있어서 해병대사령관이 해군참모총장의 지휘체계하에 있는 만큼
해병대에 관한 해군참모총장의 권한을 해병대사령관에게 위임하는 것이 개별법률의 취지에 정면으로 위배된다고
할 수 없으며, 그 위임의 규정이 반드시 당해 법률이나 당해 법률의 시행령에서 규정될 필요는 없고
개별의 다른 대통령령으로 규정하지 못할 바 아니므로, 해병대사령부직제령은 그 규정된 바대로의 효력을 가진다로
해석하는 일부 소수의 견해도 있지만, 이는 법리적으로 무리가 있다는 것이 일반적인 견해이다.

라. 법률개정을 통한 군정권 인정의 필요성
 (1)해병대라는 군조직의 특성에 비추어
  군조직은, 유사시에 싸워 이기는 역활을 수행하는 조직이며, 유사시(전시)에 대비한 강군 육성이 평시 최대의 임무이다.
즉, 평시에는 "싸우는 방법대로 훈련하고, 훈련한 대로 싸운다."라는 명제하에 훈련을 통한 강군화로
유사시인 전시에 대비하는 조직인 것이다.
너무나 명백한 이야기이지만, 해군과 해병대의 전투방법은 본질적으로 다르다. 즉, 해병대는 물론 해군의 조력으로
상륙작전을 수행하지만, 그 전투  내용상 해상작전이라기 보다는 육상작전이라 할 것이면,
따라서 교리도 육전법이 적용된다.
해군의 조력을 받아 상륙작전이 개시되면서는 해군의 지휘관계와는 분리되어 독자적인 임무를 수행하는 것이
해병대의 실체이다. 따라서, 그 독자적 임무수행을 위한 명령, 지휘계통이 요구되며 이는 전시에 국한된 문제가 아니라
평시에도 마찬가지인 것이다.
그러나, 이런한 군조직의 전투력 발휘는 군정업무를 떠나서는 상상할 수 없음도 너무나 당연하다.
평시부터 지원병제인 해병대는 해병대사령관을 정점으로 모병-양병-용병 체계를 유기적으로 일원화 할 수 있는
군정 군조직체로 만들어져야 하는 것이며, 여기서 해병대사령관에게 그 조직의 편성 및 운영에 관한 지위권한,
즉 군정권을 부여할 당위성이 인정되는 것이다.

 (2) 법령체계에 비추어
    앞에서 언급한 바와 같이 현재 법령의 규정들을 살펴보면, 군정사무에 있어 해병대사령관은 해군참모총장의 명을
받아 해병대사령부를 지휘할 수 있도록 규정되어 있으며, 해병대사령관의 해병대에 관한 일반적인 지휘권에 대한 규정은
있지만, 이와는 달리 개별적인 해병대에 관한 운영권한은 법률상 해군참모총장에게까지만 위임되어 있는 상황이다.
즉, 개별적인 법률상 권한위임에 관한 규정이 존재하지 않아, 해병대사령관의 해병대에 관한 원활한 군정권 행사는
법률의 개정없는 현행법하에서는 불가능한 것이 현재의 솔직한 상황이다.

  그러나, 해병대사령부직제령에서도 명시하고 있듯이 해병대의 정책, 편재, 교육훈련, 인사, 군수,  작전,
기타 해병대의 운영에 관한 사항 등 해병대 관련 고유업무는 국군조직법에 근거를 둔 대통령령에 의하여
그 권한 위임을 당연한 것으로 간주하고 있다.
따라서, 개별법률이 해병대 관련 군정업무에 관하여 오직 해군참모총장에 까지만 그 권한을 위임하고 있는 것은
기본법인 국군조직법의 취지에 비추어 볼 때, 법률체계적으로 타당하다 할 수 없다.
국군조직법의 개정 및 해병대사령부의 재창설 당시에 기타 법령의 합당한 개정이 수반되지 아니하여
현재와 같은 불균형적이고 모순된 군조직의 권한관계 문제가 발생한 만큼 당연히 이러한 법적 모순 내지
입법미비의 보완이 필요한 것이다.

마. 소결론
  평시 강력한 전쟁억제 및 전시 국토방위의 핵심적 역활을 하는 해병대(한편, 해병대가 전력적으로 북한 군조직에
상징적이고 심리적인 압박을 통하여 그 군사력 분산에 미치는 영향은 자타가 인정하고 있는 사실이다.)가 사실상
그 조직 체계에 있어서는 모순과 부조화의 운영체계 하에 있다.
  원활한 군령사무 수행은 그 격에 합당한 군정사무 수행을 전제로 가능한 것이어서, 해병대의 군정사무를
관장할 별도의 조직 창설이 국방현실에 비추어 불가능하다면 최소한 현재의 해병대사령부가 이를 관장하여야 함은
어느 모로 보나 필연적이라 할 것이며, 나아가 해병대사령부에의 군정권 인정은 개정된 국군조직법의 입법적 결단임은
더더욱 명백하다. 따라서, 해병대사령부가 작전사령부이어서 군정기능을 가질 필요가 없다고 하는 주장은
타당하다고 할 수 없다.
  따라서 이런한 문제를 모두가 인식하고 있는 현재에 있어서는 해병대사령부가 그 기능을 제대로 발휘할 수 있도록
위와 같이 흠결된 법의 보완(즉, 해병대사령관에 관한 권한 위임규정의 명시화)을 통하여 해병대사령부에의
군정권 인정이 필수적이라 할 것이다.


7. 결 언
  해병대사령관이 해병대를 지휘하고 있으면서도 양병기능의 핵이 되는 군정권을 갖지 못하고, 해병대의 임무와
조직의 특성을 배재한 채 전문성이 결여된 해군참모총장 및 해군본부가 해병대 군정에 관한 권한을 발휘하고
업무를 집행함은 서로를 힘들게 한다.
마치 독수리 집단을 돌고래가 지휘하려고 하는 것과 같다고 할 수 있다.
따라서, 독수리 집단에 있는 한 마리의 독수리가 돌고래를 따르려고 물 속으로 빠져들어 죽게 되고
돌고래는 날아가는 독수리르 어찌할 줄 모르며 물 속의 돌고래 집단만 이해할 수 밖에 없는 현상이 발생하게 될 것이다.
그러나 독수리 집단과 돌고래 집단이 각각의 지휘관에 의해 특성대로 관리되고 상호 인정된다면 두 집단의 협력에 의해
서로를 보호하게 될 것이다.
 따라서 조직의 특성과 업무에 따라 조직관리의 원칙인 점에서 해병대사령부 재창설의 취지에 부합 되도록
실질적 권한이 보장되거나 위임되어 해병대사령관이 책임과 권한의 조화를 이루는 가운데 해병대를 이끌어 나가도록
해야할 것이다.

  과거 '73년에 어떠한 논리에 의해 통폐합을 했다 하더라도 지난날 상승불패의 무적해병대가 그 역사와 전통을
계승하지 못하고 그 전투력이 약화된 상태로 정체되어 전승을 보장하지 못한다면 이보다 더 큰 문제가 무엇이겠으며
더욱이 이러한 문제점을 인식하면서도 일말의 정치적 입지를 고려 관련기관에서 해결하지 못하고 있다면
이보다 더한 무사안일주의, 복지부동자세, 책임회피, 직무유기가 어디 있겠는가?
통폐합이후 24년이 지난 지금 21세기를 내다보는 현시점에서 그 동안 많은 문제점이 표출되었다면
그 이전의 상태나 그보다 더 나은 방향으로 당연히 문제 해결이 되어야 할 것이다.

  이러한 문제는 해군본부와 해병대사령부의 견해차이가 많고 이해가 첨예하게 상충되기 때문에 문제와 관련된
상급기관에서 획기적이고 적극적인 정책의 추진을 통해서만이 문제해결을 가능케 할 것 이다.
그리하여 해병대의 전문성을 가진 해병대사령관을 구심점으로 해병대 특성에 맞게 부대가 운용되고 발전되어질 때
해병대의 전투력은 극대화 될 것이며, 과거 해병대가 자랑해왔던 충성심, 단결심, 용맹성을 바탕으로
상승불패의 호국충성 해병대로 그 역활을 다할 수 있을 것이다.
이는 해병대 현역 구성원과 70만 예비역 해병대 전우와 단결된 350만 가족들의 한결같은 소망이며,
국가보위 및 발전을 위해 헌신과 신명을 다 바칠 수 있도록 하는 계기가 될 것이다.